9.

Účast veřejnosti v procesu posuzování vlivů na životní prostředí

Nejdůležitějším aspektem ve všech etapách každého rozhodovacího procesu jsou informace. Tato vstupní teze platí jak pro decisní (úřady a soudy) a expertní sféru, tak pro laickou veřejnost. Zatímco v první fázi rozhodovacího procesu – identifikace problému – je možné operovat se statistickými a vědeckými údaji, v následujících fázích (uznání problému, navrhování opatření k nápravě, aplikace opatření a kontrola účinnosti opatření) se jeví jako účelnější jednoznačné informace vzniklé interpretací primárních dat, kterými mimo jiné disponují orgány veřejné správy a na jejichž základě rozhodují. Pro kvalifikovaný podíl na rozhodování je ale kromě přístupu k informacím potřeba dále ochota angažovat se ve veřejném zájmu a znát relevantní právní předpisy. Přístup k informacím je však podmiňujícím faktorem. Participace veřejnosti na ochraně veřejného zájmu při současném převzetí spoluodpovědnosti za vývoj území je v perspektivně globálního propojení světa aktuální otázkou.

Zákonem garantovaná účast veřejnosti v procesu posuzování vlivů na životní prostředí je konkrétním projevem jednoho ze zásadních principů procesu – informovanosti a účasti veřejnosti. Právo na informace a možnost participace občanů na správě veřejných záležitostí lze považovat za spojené nádoby, které jen společně vytvářejí základní předpoklad pro kvalifikované rozhodování. Z tohoto důvodu si zasadíme speciální právní úpravu účasti veřejnosti v procesu EIA a SEA do širších souvislostí.

Základní pojmy

Právo na informace

Je zpravidla definováno jako právo žádat „informace, kterými disponují správní úřady, v rozumné lhůtě, za týchž podmínek jako kdokoliv jiný, účinným a vhodným způsobem, aniž by přitom musel dokazovat svůj zvláštní zájem na informovanosti“.^{30 30} Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon. Správní právo. Sagit. 2002. ISBN 80-7208-314-7. 683 s.

Veřejnost

Průcha³¹ veřejnost definuje jako „rámcově determinované okruhy či společenství osob“. Tento pojem lze také definovat jako jednu nebo více fyzických či právnických osob, v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí jde většinou o spolky dle občanského zákoníku či o organizace fyzických či právnických osob, právem na informace však disponuje ve smyslu veřejnosti každý (občan ČR i cizinec pobývající legálně na našem území). Tento výklad koresponduje s pojetím české právní úpravy. ³¹ Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon. Správní právo. Sagit. 2002. ISBN 80-7208-314-7. 683 s.

Dotčená veřejnost

Koncept tzv. privilegované veřejnosti přináší Aarhuská úmluva, která definuje dotčenou veřejnost jako „veřejnost, která je či může být ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem.” S další specifikací pojmu dotčená veřejnost se pak setkáme v unijním právu, které je následně transponováno i do ZEIA (§ 3 písmeno i):

• osoba, která může být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení dotčena ve svých právech nebo povinnostech (například vlastník dotčených nemovitých věcí),
• právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná výdělečná činnost, která vznikla alespoň 3 roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení …, případně před dnem vydání rozhodnutí ve zjišťovacím řízení, nebo kterou podporuje svými podpisy nejméně 200 osob.

Participace veřejnosti

Výraz participace je obecně užíván pro účast či podíl na nějakém procesu či stavu. Aarhuská úmluva pokrývá zapojení veřejnosti do rozhodování o konkrétních činnostech s potenciálně významným vlivem na životní prostředí, např. rozhodování o umístění stavby, povolování uvádění produktů na trh (článek 6 – rozhodování o specifických činnostech), dále pokrývá spoluúčast veřejnosti na vypracování plánů, programů a politik se vztahem k životnímu prostředí, které zahrnují sektorové či územní plány, environmentální akční plány a environmentální politiky na všech úrovních (článek 7). Veřejnost se dále může zapojit do přípravy zákonů a podzákonných právních předpisů (článek 8).

Práva veřejnosti při účasti v řízení jsou dle Humlíčkové³² následující: ³² Humlíčková, P., Černý, P.: ZPRÁVA O IMPLEMENTACI AARHUSKÉ ÚMLUVY, 2007. Zelený kruh, Praha. 2008. ISBN: 978-80-903968-1-4 24 s.

• právo účastnit se právem stanovených správních řízeních,
• právo být informován o určitém okruhu informací z řízení, a to přiměřeně, včas a účinně,
• právo na dostatečnou lhůtu na přípravu na jednotlivé fáze řízení,
• právo účastnit se již rané fáze řízení, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené,
• právo podávat připomínky,
• právo na řádné vypořádání připomínek veřejnosti ve výsledném rozhodnutí.

Mezinárodní právní úprava práva na informace a účasti veřejnosti na rozhodování

V obecné rovině je právo na informace a účast veřejnosti zakotvena v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a v Mezinárodním paktu o občanských a politických právech, v rámci Evropské unie lze zmínit v této souvislosti i Chartu základních práv EU. Řešenou problematiku ve vztahu k environmentálním souvislostem ve všech jejich aspektech (právo na informace a účast veřejnosti) zastřešuje mezinárodní smlouva podepsaná v dánském Aarhusu a označována jako Úmluva EHK OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“ či „Úmluva“). Tato úmluva byla Českou republikou podepsána již v červnu 1998 (na 4. ministerské konferenci Evropské hospodářské komise OSN), souhlas Parlamentu byl ale udělen až v roce 2004, po ratifikaci prezidentem vstoupila pro ČR v platnost 4. října 2004 a byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv pod číslem 124/2004. Podle článku 10 Ústavy ČR je tímto tato mezinárodní smlouva součástí právního řádu České republiky a má tzv. aplikační přednost před zákony ČR. Z této skutečnosti tedy vyplývá prioritní použití příslušných ustanovení dle Aarhuské úmluvy i v případech, kdy česká legislativa upravuje problematiku jiným způsobem. Podle článku 3 bod 5 Aarhuské úmluvy se ale tak stane pouze v případě, že zákon upraví přístup k informacím v užším rozsahu.

Aarhuská úmluva obsahuje již v preambuli tyto základní teze:

• uznávajíce také, že každý jedinec má právo žít v prostředí zajišťujícím jeho zdraví a životní pohodu a že má povinnost, jako jednotlivec i spolu s ostatními, chránit a zlepšovat životní prostředí ve prospěch současných i budoucích generací,
• majíce na zřeteli, že mají-li občané uplatňovat toto právo a dostát této povinnosti, musí mít přístup k informacím o životním prostředí, musí být oprávněni podílet se na rozhodování týkajícím se životního prostředí a musí mít přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; uznávajíce, že v tomto ohledu mohou občané potřebovat pomoc, aby mohli využívat svých práv, usilujíce touto úmluvou o posílení odpovědnosti a transparentnosti rozhodování a o posílení podpory veřejnosti v prospěch rozhodnutí týkajících se životního prostředí,
• uznávajíce, že lepší přístup k environmentálním informacím a účast veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí zvyšuje kvalitu rozhodnutí a jejich prosazování, přispívá ke zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí, poskytuje veřejnosti příležitost vyjádřit své obavy a zájmy a umožňuje orgánům veřejné správy brát tyto obavy a zájmy náležitě v úvahu.

Zapojování veřejnosti je v Aarhuské úmluvě založeno na třech pilířích:

• přístup veřejnosti k informacím,
• přístup veřejnosti k rozhodování,
• přístup veřejnosti ke spravedlnosti (právní ochrana).

První pilíř je naplňován poskytováním informací o životním prostředí, které lze realizovat dvojím způsobem:

• pasivní zveřejňování (na základě žádosti) – vychází z povinnosti zpřístupnit požadovanou informaci v co nejkratší lhůtě, ve stanovené formě. Žadatel nemusí prokazovat důvod svého požadavku. Důvody odmítnutí žádosti jsou specifikovány čl. 4 (např. bezpečnost státu a veřejná bezpečnost, probíhající soudní řízení, práva duševního vlastnictví, obchodní tajemství, ochrana osobních údajů a ochrana životního prostředí), v Úmluvě je však uvedeno, že je třeba vždy přihlížet k zájmu veřejnosti.
• Aktivní šíření informací orgány veřejné správy (čl. 5). Orgány veřejné správy musí zpřístupňovat seznam informací, které mají k dispozici a uvádět postup, jak je možné je získat (článek 5 bod 2a). Aarhuská úmluva preferuje elektronické databáze snadno dostupné přes internet (vedle textové a grafické verze v tištěné podobě). Nejedná se pouze o poskytování informací ve vztahu k životnímu prostředí, ale také např. o včasné varování před haváriemi. Veřejnost má dle Úmluvy mít přístup k mezinárodním dokumentům i vnitrostátním právním předpisům, politickým dokumentům, plánům, programům a dohodám z oblasti životního prostředí. Důležitým nástrojem aktivního informování veřejnosti je povinnost sestavit výroční zprávu o stavu životního prostředí na národní úrovni.

Druhý pilíř je zaměřen na účast veřejnosti na rozhodování o určitých činnostech, které mají vliv na životní prostředí (rozhodování o specifických činnostech). Tyto činnosti jsou vymezeny přílohou 1 úmluvy, státy však mohou ve svém právním řádu stanovit další činnosti, které mohou mít potenciální vliv na životní prostředí. Typickým příkladem je zákonná úprava procesu posuzování vlivů na životní prostředí v České republice, kde jsou hodnocené záměry vymezeny též v příloze 1 ZEIA. Metodika vymezování posuzovaných záměrů je založena na pozitivních seznamech a prahových pásmech objektů (např. odlesnění od 5-25 ha apod.). V příloze 1 jsou rozlišeny záměry kategorie I (podléhají posuzování vždy) a kategorie II (o posuzování v plném rozsahu je rozhodnuto až na základě závěrů zjišťovacího řízení). Speciální podkategorii tvoří tzv. podlimitní záměry (viz výše).

Jak již bylo řečeno, Aarhuská úmluva vylišuje od veřejnosti veřejnost dotčenou, které přiznává více práv. Cílem je poskytnout veřejnosti možnost vyjadřovat se k environmentálním rozhodnutím a zároveň tak vykonávat kontrolu, zda orgány veřejné správy respektují ochranu a zlepšování životního prostředí v rámci svých rozhodnutí (viz čl. 6 Úmluvy). Čl. 7 „pokrývá spoluúčast veřejnosti na vypracování plánů, programů a politik se vztahem k životnímu prostředí, které zahrnují sektorové či územní plány, environmentální akční plány a environmentální politiky na všech úrovních.“ Typickými činnostmi, které lze zahrnout pod tento článek, je strategické posuzování vlivů na životní prostředí (SEA) a také proces územního plánování. Za základě článku 8 se zakládá právo veřejnosti na účast na přípravě prováděcích právních předpisů (vyhlášky a nařízení vlády), například formou připomínek ke zveřejněným návrhům těchto předpisů. S touto problematikou velmi úzce souvisí problematika RIA (Regulatory impact assessment) čili hodnocení dopadu regulace.^{33 33} Podle usnesení vlády č. 420 ze dne 13. dubna 2005 se stalo povinnou součástí každého materiálu legislativní povahy předkládaného vládě České republiky (www.mzp.cz).

Třetí pilíř (viz. čl. 9) se týká přístupu veřejnosti k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.

Vzhledem ke skutečnosti, že je unijní právo transponováno co české legislativy, nebude mu zde věnován další výklad. Některé příklady viz níže – soudní přezkum rozhodnutí.

Právo na informace v detailu české úpravy

V České republice je atypicky právo na informace zakotveno již na úrovni Listiny základních práv a svobod (LZPS), speciální právní úprava tohoto nezcizitelného, nezadatelného, nepromlčitelného, nezrušitelného práva má však za sebou teprve dvacetiletou historii. Výsledná podoba české právní úpravy poskytování informací je výrazně ovlivněna mezinárodním a unijním³⁴ právem. V České republice vedle sebe existují dva zákony, které upravují problematiku poskytování informací – zákon o svobodném přístupu k informacím (č.106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a zákon o právu na informace o životním prostředí (č.123/1998 Sb., ve znění pozdějších přepisů). Tato skutečnost s sebou přináší potřebu diferenciovat, dle kterého zákona budou požadované informace poskytovány. Tato dvojí právní úprava vyplývá také právě z pojetí problematiky v LZPS: ³⁴ Zejména Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/2/ES ze dne 14. března 2007 o zřízení Infrastruktury pro prostorové informace v Evropském společenství (INSPIRE).

Obecně je právo na informace v LZPS zařazeno mezi politická práva (oddíl druhý), relevantní je článek 17 odstavec (1) a (5):

• Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.
• Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanový zákon.

Právo na informace o životním prostředí je pak systematicky v LZPS řazeno mezi práva hospodářská, sociální a kulturní a je upraveno článkem 35 odstavec (1) a (2):

• Každý má právo na příznivé životní prostředí.
• Každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů.

Speciální právní úprava v procesu EIA

Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví umožňuje vstup veřejnosti do procesu EIA již na samotném počátku. Příslušný úřad a dotčené správní úřady jsou povinny, pokud je o to oznamovatel požádá ještě před předložením oznámení, projednat s oznamovatelem uvažovaný záměr a doporučit mu tzv. předběžné projednání (dle § 15 ZEIA) s dalšími dotčenými správními úřady, dotčenými územními samosprávnými celky, případně se spolky či veřejností. Možnost podávat připomínky mají dotčené orgány a veřejnost ve většině etap procesu.

Oznamovatel záměru je povinen předložit oznámení i dokumentaci příslušnému úřadu v písemné a elektronické podobě (na technickém nosiči dat, popřípadě elektronickou poštou). Příslušný úřad zveřejní dané informace na internetu, na úřední desce dotčených krajských úřadů a obcí a ještě nejméně jedním, v dotčeném území obvyklým způsobem. Toto opatření dovoluje relativně rychlejší zveřejnění informací, ve větším rozsahu se zaměřením na větší počet adresátů.

Interpretace zákona

Každý může zaslat svá písemná vyjádření k oznámení záměru (stavby, zařízení, technologie, činnosti) příslušnému úřadu do 30 dnů ode dne zveřejnění informace o oznámení (podrobněji viz § 6 ZEIA). K vyjádřením zaslaným po lhůtě příslušný úřad nemusí přihlížet. Následuje zjišťovací řízení, při kterém příslušný úřad ve svém rozhodování o potenciálním vlivu přihlíží vždy k obdrženým vyjádřením veřejnosti, dotčené veřejnosti, dotčených orgánů a dotčených územních samosprávných celků (§ 7 odst. 3 písmeno c). Pakliže příslušný úřad ve svých závěrech neshledá povinnost dalšího posouzení vlivů záměru na životní prostředí, vydá o tom rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. Právo podat odvolání proti rozhodnutí má oznamovatel a dotčená veřejnost (§ 7 odst. 6). Dotčená veřejnost má též oprávnění domáhat se žalobou zrušení tohoto rozhodnutí (mohou přitom napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost) ve správním soudnictví (soud rozhoduje ve lhůtě do 90 dnů o doručení, §7 odst. 9 a 10).

Pokud záměr podléhá posouzení EIA, zajistí oznamovatel zpracování dokumentace vyhodnocující vlivy na životní prostředí a následné zveřejnění informace o dokumentaci veřejnou vyhláškou a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Příslušný úřad zkontroluje splnění náležitostí dle ZEIA a ve lhůtě do 10 dní rozhodne o vrácení dokumentace oznamovateli či její obsah zveřejní včetně informace o možnosti zapojení veřejnosti. Každý se může vyjádřit k dokumentaci u příslušného úřadu, a to písemně do 30 dnů od zveřejnění informace o dokumentaci (viz § 8 odst. 3). K vyjádřením zaslaným po lhůtě příslušný úřad nemusí přihlížet.

Následně příslušný úřad zajistí zpracování posudku za základě dokumentace se zohledněním písemných připomínek a připomínek vzešlých z veřejného projednání (konalo-li se; viz níže), lhůta na vypracování posudku je stanovena zákonem na 60 dní, v odůvodněných případech na 80 dní (§ 9 odst. 3).

Příslušný úřad nařídí veřejné projednání, obdržel-li odůvodněné nesouhlasné vyjádření veřejnosti k dokumentaci. Příslušný úřad je povinen zajistit, aby se nařízené veřejné projednání konalo nejpozději 30 dnů po uplynutí lhůty pro vyjádření k dokumentaci. Příslušný úřad pořizuje z veřejného projednání zápis obsahující zejména údaje o účasti a závěry z projednání a dále z něj pořizuje zvukový záznam. Příslušný úřad je povinen zaslat zápis z veřejného projednání oznamovateli, dotčeným správním orgánům a dotčeným územním samosprávným celkům a zveřejnit jej na internetu (viz § 17 ZEIA).

Dle § 9a odst. vydá příslušný úřad na základě dokumentace, vyjádření k ní podaných, veřejného projednání a posudku závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ve lhůtě do 30 dnů ode dne obdržení posudku a následně jej zveřejní. V navazujícím řízení příslušný správní orgán zveřejní informaci o tom, kde se lze seznámit s dokumenty pořizovanými v průběhu posuzování a informaci o podmínkách zapojení veřejnosti do řízení (především informace o místě a čase konání případného veřejného ústního jednání, o lhůtě pro uplatnění připomínek veřejnosti k záměru a o případných důsledcích zmeškání takové lhůty, informace o tom, zda a případně v jaké lhůtě může veřejnost nahlížet do podkladů rozhodnutí, o dotčených orgánech a informace o možnostech dotčené veřejnosti účastnit se navazujícího řízení podle; § 9b odst. 1 ZEIA). Dle § 9c odst. 1 může veřejnost v navazujícím řízení uplatňovat připomínky k záměru. Připomínky lze uplatnit ve lhůtě do 30 dnů od zveřejnění na úřední desce. Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvede i vypořádání připomínek veřejnosti (dle § 9c odst. 2).  Pokud se podáním písemného oznámení přihlásí správnímu orgánu, který navazující řízení vede, do 30 dnů ode dne zveřejnění informace o zahájení navazujícího řízení, stává se účastníkem navazujícího řízení též

• dotčený územní samosprávný celek, nebo
• dotčená veřejnost (dle § 9c odst. 3).  

Odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení může podat také dotčená veřejnost a to i v případě, že nebyla účastníkem řízení v prvním stupni (dle § 9c odst. 3).

Dotčená veřejnost se může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení a napadat hmotnou nebo procesní zákonnost tohoto rozhodnutí.  O žalobách proti rozhodnutím vydaným v navazujících řízeních rozhodne soud do 90 dnů poté, kdy žaloba došla soudu. Soud i bez návrhu rozhodne o přiznání odkladného účinku žalobě nebo o předběžném opatření podle soudního řádu správního. Soud přizná žalobě odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí, že realizací záměru může dojít k závažným škodám na životním prostředí (dle § 9d odst. 1 a 2).

Přehledně viz schéma 4.

V kontextu účasti veřejnosti je ještě podstatné zmínit § 16 týkající se zveřejňování dokumentů pořízených v průběhu posuzování a informací o nich. Zveřejnění se realizuje prostřednictvím

• webových stránek (Informační systém EIA a SEA – www.cenia.cz),
• na úředních deskách příslušného úřadu a úřadech dotčených územních samosprávných celků,
• nejméně ještě jedním v místě obvyklým způsobem (místním rozhlasem, v místním tisku apod.).

Speciální právní úprava v procesu SEA

Příslušný úřad zveřejnuje informaci o přijetí oznámení koncepce. Každý může zaslat své písemné vyjádření k oznámení koncepce příslušnému úřadu ve lhůtě do 20 dnů ode dne jeho zveřejnění (§ 10c odst. 3). K vyjádřením zaslaným po lhůtě příslušný úřad nepřihlíží. V dalším postupu zveřejnění příslušný úřad závěry zjišťovacího řízení a informaci o zahájení etapy vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a veřejné zdraví. V případě akceptace tohoto vyhodnocení uveřejní také informaci, kde je možné do něj nahlížet a podávat k němu svá vyjádření. Pokud příslušný úřad nestanoví jinak, vede se o návrhu koncepce veřejné projednání. V tom případě je dle § 10 písmena f, odst. 3 předkladatel povinen zveřejnit informaci o místě a času konání veřejného projednání návrhu koncepce na své úřední desce, a to nejméně 10 dnů před jeho konáním. Dle § 10 písmena f, odst. 4 se nemůže veřejné projednání návrhu koncepce konat dříve než po uplynutí 30 dnů ode dne předložení návrhu koncepce příslušnému úřadu. Každý může zaslat své písemné vyjádření k návrhu koncepce příslušnému úřadu nejpozději do 5 dnů ode dne konání veřejného projednání návrhu koncepce. V téže lhůtě může zaslat předkladatel příslušnému úřadu své písemné vyjádření k vyhodnocení. K vyjádřením zaslaným po lhůtě příslušný úřad nepřihlíží (§ 10 f odst. 5 ). Upustí-li příslušný úřad od veřejného projednání, může každý zaslat své písemné vyjádření k návrhu koncepce příslušnému úřadu ve lhůtě do 20 dnů ode dne jeho zveřejnění. K vyjádřením zaslaným po lhůtě příslušný úřad nepřihlíží. (§ 10 f odst. 6). Přehledně viz schéma 5.